2023年度全國耕地面積19.29億畝，耕地布局進一步優(yōu)化

“占優(yōu)補優(yōu)”，改革完善耕地占補平衡管理（政策解讀）

本報記者 常 欽

2023年度全國國土變更調查結果顯示，全國耕地面積19.29億畝，與第三次全國國土調查時相比，增加1120.4萬畝，耕地布局進一步優(yōu)化。

改革完善耕地占補平衡管理，是守牢耕地保護紅線的重要改革舉措。自然資源部會同農業(yè)農村部印發(fā)《關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》（以下簡稱《通知》），在調整完善占用耕地補償制度、改進占補平衡管理方式、強化補充耕地管理等方面，提出明確要求。

調整完善占用耕地補償制度

自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人介紹，耕地占補平衡制度實施20多年來，有效彌補了非農建設占用耕地造成的損失。近年來耕地減少原因日趨多元，造林種樹和種果種茶等成為耕地減少的主要原因。同時，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)，全國耕地后備資源日漸匱乏，加之保護生態(tài)的剛性約束，開墾宜耕未利用地補充耕地難度越來越大。此外，一些地方執(zhí)行政策走偏走樣。這些問題需要通過系統(tǒng)改革來解決。

黨的二十屆三中全會《決定》明確，改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統(tǒng)一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。2024年發(fā)布的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》（以下簡稱《意見》）明確改革耕地占補平衡管理方式、完善占補平衡落實機制、加強對補充耕地主體補償激勵和健全補充耕地質量驗收制度等要求。《通知》進一步細化落實《意見》要求。

強化耕地總量管控和“以補定占”管理

自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人介紹，改革旨在建立以省域耕地總量動態(tài)平衡為核心的占補平衡新機制，通過強化耕地總量管控和“以補定占”管理，提升耕地質量，守住耕地保護紅線。

調整完善占用耕地補償制度。《通知》提出，除個別情形外，各類占用耕地行為導致耕地減少的，均應落實耕地占補平衡。在補充耕地來源方面，明確在符合國土空間規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護要求的前提下，國土調查成果中各類非耕地地類，均可作為補充耕地來源。

改進占補平衡管理方式。《通知》強調實施省級行政區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、質量穩(wěn)定監(jiān)督管理，強化非農建設占用耕地“以補定占”管控。為了做好與耕地保護缺口恢復的銜接，明確穩(wěn)定利用耕地凈增加量可用于抵補缺口或作為非農建設“以補定占”管控規(guī)模。

強化補充耕地管理。《通知》提出各類實施主體依法依規(guī)將非耕地墾造、恢復為穩(wěn)定利用耕地的，均可作為補充耕地。符合條件的補充耕地要及時劃入永久基本農田，逐步達到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標準。同時，強化非農建設補充耕地報備管理。

嚴格補充耕地指標調劑。《通知》明確，非農建設占用耕地進行跨地市調劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目；同時，生態(tài)脆弱、承擔生態(tài)保護重點任務的地區(qū)和符合條件的重大建設項目，可通過國家集中開墾定向支持落實耕地占補平衡。

耕地占補平衡新管理方式實施后，各地原補充耕地儲備庫中尚未使用的補充耕地指標，可以繼續(xù)結轉使用；城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中涉及耕地占用和補充的，統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。

強化剛性約束，確保補充耕地質量可靠

“嚴把補充耕地驗收關口、確保補充耕地質量是落實‘占優(yōu)補優(yōu)’的關鍵。”自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人介紹，《通知》提出農業(yè)農村部建立統(tǒng)一的補充耕地質量鑒定方法和標準，強化剛性約束，確保補充耕地質量平均水平不低于各類占用耕地質量平均水平，納入非農建設補充耕地報備范圍的補充耕地質量不低于上年度縣域內非農建設占用耕地平均質量等級。

為確保補充耕地質量可靠，《通知》明確縣級以上地方農業(yè)農村主管部門負責對補充耕地質量進行鑒定，鑒定結果作為補充耕地質量驗收的依據(jù)。此外，為確保補充耕地長期穩(wěn)定利用，要將補充耕地后續(xù)培肥管護資金納入占用耕地成本，縣級人民政府要加強墾造和恢復耕地的質量建設，引導農村集體經(jīng)濟組織或相關權利人持續(xù)耕種，組織補充耕地主體、經(jīng)營主體對補充耕地持續(xù)開展地力培肥和后期管護，提升耕地質量。

自然資源部耕地保護監(jiān)督司有關負責人表示，各地要明確差異化的補充耕地落實要求，制定差別化的耕地開墾費標準；要合理安排耕地和永久基本農田布局，科學安排補充耕地空間和時序；要對具備重要生態(tài)功能的水田實施嚴格保護，保持省域內水田總量基本穩(wěn)定；對建設項目報批需要掛鉤補充耕地指標的省份，要盡快明確補充耕地報備入庫的環(huán)節(jié)程序和操作方法。

各地要確保耕地保護目標不突破、耕地質量不降低。嚴格執(zhí)行國土空間規(guī)劃和土地利用計劃管控要求、嚴肅處置違法違規(guī)占用耕地問題，同時嚴格落實補充耕地要求，積極穩(wěn)妥推進耕地恢復，科學適度開發(fā)宜耕后備資源，確保各類占用耕地得到及時保質保量補充。