自然資源部印發(fā)通知，做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理

從“劃”到“管”，助轉(zhuǎn)型促發(fā)展（政策解讀）

本報記者 常 欽

自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知》），要求堅決維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性和權(quán)威性，推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果精準落地實施，統(tǒng)籌做好規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排，嚴格規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全周期管理。

何為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，為何劃定、如何管好？《通知》將為相關(guān)工作帶來怎樣的變化？記者在相關(guān)部門和地區(qū)進行探訪。

劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，有助于防止城鎮(zhèn)無序蔓延、促進城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展

何為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界？自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長楊浚介紹，這是在國土空間規(guī)劃中劃定的，在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，涉及城市、鎮(zhèn)和各類開發(fā)區(qū)等。

“三區(qū)三線”，是根據(jù)農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三個區(qū)域，分別對應(yīng)劃定的耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線三條控制線。“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是‘三區(qū)三線’重要組成部分，是在國土空間規(guī)劃編制中同步開展的一項重要工作。”楊浚介紹，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，設(shè)置擴展倍數(shù)、嚴控新增建設(shè)用地，可推動城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展和節(jié)約集約用地，對落實生態(tài)文明建設(shè)要求、防止城鎮(zhèn)無序蔓延、促進城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

北京市是最早完成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定并形成管理制度的地區(qū)之一。按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，北京將實施情況作為評價總體規(guī)劃實施工作的重要內(nèi)容之一，定期跟蹤研判，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為北京城市總體規(guī)劃高水平實施推進高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

“我們加強規(guī)劃實施監(jiān)督，建立區(qū)級城市體檢評估機制，確保一張藍圖繪到底。”北京市規(guī)劃和自然資源委員會朝陽分局局長馬紅杰說，朝陽區(qū)以規(guī)劃編制實施為抓手，落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求，引導(dǎo)成片開發(fā)等新增城市建設(shè)項目在邊界內(nèi)進行布局和建設(shè)。

福建省廈門市人多地少，客觀要求積極優(yōu)化城市空間布局。通過構(gòu)建“一島一灣”城市空間結(jié)構(gòu)，當?shù)匾愿咂焚|(zhì)空間為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，吸引大量人口定居。2022年，廈門以僅占全省1.4%的土地面積，承載了13%的常住人口，創(chuàng)造了全省15%的GDP和28%的地方財政收入。

《通知》借鑒多地經(jīng)驗做法，廣泛聽取各地意見建議，守住底線、有序?qū)嵤⒘粲袕椥浴⑸舷仑炌ǎ瑸橐婪ㄒ酪?guī)加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理提供基本遵循。

改變規(guī)模驅(qū)動、粗放利用的空間開發(fā)模式，促進城鎮(zhèn)綠色發(fā)展

“《通知》旨在解決城鎮(zhèn)開發(fā)邊界從‘怎么劃’轉(zhuǎn)向‘怎么管’的問題。”楊浚介紹，根據(jù)“三區(qū)三線”劃定工作的統(tǒng)一部署，各省份統(tǒng)籌劃定城市、鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，倒逼各地節(jié)約集約利用資源，加大存量用地盤活力度，促進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。

秦皇島市作為河北省3個沿海城市之一，堅持陸海統(tǒng)籌、以城定港、港產(chǎn)城融合，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和潛力，合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

江蘇省南京市高淳區(qū)計劃對濱湖地區(qū)適度增加建設(shè)空間，但仍堅守生態(tài)優(yōu)先，對涉及退圩還湖工程范圍的建設(shè)方案不予采納。

過去，不少地方存在城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用較為粗放，城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載能力、人民群眾需求不匹配等問題。楊浚認為，在資源約束趨緊的背景下，各地必須改變規(guī)模驅(qū)動、粗放利用的空間開發(fā)模式，劃好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，促進城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。

要做好發(fā)展與保護。楊浚介紹，保護包括耕地的保護、生態(tài)的保護，也包括歷史文化遺產(chǎn)的保護。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和已有政策法規(guī)明確禁止或限制人為活動的國家公園、自然保護區(qū)、自然公園、生態(tài)公益林、飲用水水源保護區(qū)等。

要兼顧剛性與彈性。楊浚表示，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理既要體現(xiàn)嚴肅性，守住黨中央明確的工作底線，又要給予地方一定的靈活性，提高城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)適應(yīng)和支撐保障作用，增強規(guī)劃解決實際問題的能力。

加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、監(jiān)督、評估、考核、執(zhí)法等的全周期管理

《通知》提出，各地要切實將“三區(qū)三線”劃定成果作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線；各省份按不超過2020年現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的1.3倍，控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍，同時具有統(tǒng)籌指導(dǎo)市縣劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的自主權(quán)；各類城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的用地均需納入全省（區(qū)、市）規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。

上海市已全面進入規(guī)劃建設(shè)的存量發(fā)展時代，在劃定、管理城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過程中，落實“規(guī)劃建設(shè)用地負增長”，主動“瘦身塑形”，全市縮減超過40平方公里，低于擴展倍數(shù)1.3倍的管控要求。

浙江省杭州市智治空間，構(gòu)建城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)2210平方公里實景三維底圖，搭建規(guī)劃編制、耕地保護、土地利用、地災(zāi)防治、不動產(chǎn)登記五大協(xié)同應(yīng)用通道，開發(fā)統(tǒng)一地址庫、亞運在線等106個應(yīng)用，為全市65個部門提供在線服務(wù)。

落實《通知》要求，科學(xué)劃定、妥善管好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，引導(dǎo)城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)活動向內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設(shè)，提高土地節(jié)約集約利用水平，可防止超大城市“攤大餅”式無序蔓延。

“用好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是通過空間治理倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重點手段之一。”深圳市規(guī)劃和自然資源局總體規(guī)劃處處長嚴震宇介紹，立足高密度城市實際，深圳劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界1130.7平方公里，系統(tǒng)考慮城市自然地理保護格局和支撐社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的空間需求。

楊浚介紹，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)各類建設(shè)活動要依法依規(guī)實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，下一步，自然資源部將指導(dǎo)各地結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定成果推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細規(guī)劃編制工作，同時加強對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實施、監(jiān)督、評估、考核、執(zhí)法等的全周期管理。

（張麗陽參與采寫）