黨的二十大報告強調，要“完善基層綜合執法體制機制”。一段時間以來，由于我國行政執法權主要配置給市縣職能部門，位于基層一線的鄉鎮政府面對涉法事項往往缺乏執法權，導致“管得著的看不見”與“看得見的管不著”的執法困局。尤其是一線治理需求與法定權責主體的錯位，鄉鎮層級執法主體的資格困境與執法能力不足問題，一直困擾著一線執法工作和基層社會治理的有序推進。如何深化基層綜合行政執法改革，從“形式綜合”轉向“實質綜合”，是提升基層治理能力中亟待破解的難題。為此，省委黨校第63期中青三班對湖南基層綜合執法機制及現狀開展深入調研，提出了完善全省基層綜合執法體制機制的政策建議，以期推動基層綜合行政執法改革落地見效，切實提高基層綜合行政執法的效率和水平。

一、基層綜合行政執法改革現狀

自1996年“綜合行政執法”概念提出以來，綜合行政執法改革已實施二十余年。從最初的“城市管理綜合執法”，到后來相對集中行政處罰權基礎上的“綜合行政執法”，再到黨的十八大以后逐步向各重點領域、各行業部門推進的“綜合行政執法體制改革”，基層綜合執法改革面臨著新情況新問題。

執法機構得到綜合，但實際運轉還不夠有效。隨著2019年鄉鎮機構改革的完成，各地將原鄉鎮（街道）“七站八所”的執法職能整合組建了專門的綜合執法機構。以株洲市某縣為例，該縣三定文件中明確在鄉鎮（街道）設置綜合行政執法大隊，主要職能是“負責統籌協調轄區內派駐機構和基層執法力量，開展本轄區日常執法活動和重大案件線索巡查、聯合執法、聯動執法等工作”。但實際工作中，由于沒有明確的權力下放清單，鄉鎮綜合行政執法大隊大多從事的是日常巡查和監管職責，而行政處罰權和強制權基本沒有。除此之外，目前法律、法規、規章對鄉鎮執法權限的規定較為宏觀，導致基層執法時常感到沒有底氣。比如，《行政處罰法》（2021）第24條規定“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰。”但地方性法規對哪些事項可以下放給鄉鎮并沒有明確，導致基層執法仍然存在“政策懸浮”問題。

執法職能得到聚合，但條塊結合還不夠緊密。當前，縣級層面行政執法職能已經隨著機構改革整合到位，如各地將原文化局、廣播電視局、新聞出版局、旅游局等單位合并成文化旅游廣電體育局，執法職能也隨之整合到一個單位。但鄉鎮（街道）在執法職能劃轉和承接運用過程中存在脫節現象。有的權力沒有下放，基層“不解渴”。目前基層面臨較多的執法是違規建設、占用耕地、亂排亂放等，但這些執法權限依然掌握在住建、農業、生態環境等部門單位，對于這些違法行為，鄉鎮只能依靠行政手段進行干預、督促，而不能及時依靠法律手段進行打擊，導致執法的時效性、震懾力不強。有的搞“大水漫灌”，基層“接不了”。基層行政執法機構是否有“腿”是影響職能劃轉和承接的重要因素。比如，對于農業、林業等在鄉鎮有對應 “七站八所” 的單位，權力下放后可以很快落實到鄉鎮綜合執法大隊，但對于生態環境、消防等一些在基層沒有設置機構且專業技術要求較高的部門單位，權力下放后基層難以承接，最后導致“無人管”。

執法力量得到整合，但基層配套還不夠完備。機構改革后，各縣在城管綜合執法之外，都建立了環境保護、農業、文化市場、市場監管和交通運輸等領域的專業執法隊伍。但由于各地經濟水平、行政資源等方面的差異，很多鄉鎮在承接下放或委托的行政執法權限時存在先天不足的問題。比如，執法隊伍人員欠缺。受縣級編制總數限制，各鄉鎮分配的綜合執法編制很少，加上鄉鎮人少事多，執法隊伍普遍存在有編沒人、一人多崗的現象。比如，株洲市某縣一類鄉鎮綜合行政執法大隊核定編制4名，但實際在編為2人，且都身兼數職。除此之外，經濟落后的鄉鎮留不住人，長期處于“一邊招人，一邊走人”的狀態。比如，行政執法經費和車輛保障不足。從調研來看，大部分鄉鎮只保障了執法隊伍的人員經費，而工作經費很少或者沒有。這導致執法記錄儀等設備缺乏，法治宣傳教育開展受限，必要的第三方檢測鑒定評估服務費難以負擔等問題，客觀上削弱了基層執法的嚴肅性和規范性。此外，在公車改革后，鄉鎮沒有配備執法專用車輛，嚴重影響了日常行政執法工作的有效開展。

二、基層綜合行政執法改革案例剖析

綜合行政執法體制改革向基層延伸以來，一些地方政府進行了許多有益的實踐探索，但概括起來主要是協同執法、派駐執法、委托執法三種模式，或者是這些模式的混用和優化。通過查閱大量資料，分別選取了這三種模式的代表案例，通過深入剖析做法，來比較其中的優點和不足。

協同執法模式——以北京“街鄉吹哨、部門報到”為例。“街鄉吹哨”是指鄉鎮（街道）在發現問題、抓住線索、摸查清楚后，聯系具有執法權的相關職能部門，向它們發出信號，進行“吹哨”，并協調和約定執法的時間與地點。“部門報到”是指相關部門在聽到街道、鄉鎮“吹哨”后，按照約定的時間、地點前去“報到”并行使各部門職權，進行協同執法。北京的做法有兩個關鍵：一是賦予街鄉“吹哨權”，讓基層“看得見”也要“管得住”；二是建立部門“權力單”，讓部門“來得了”也要“管得了”。這種模式的最大優點是：在不大規模修改法律法規和不改變行政體制結構的情況下，有效推動了執法力量下沉。其不足：一是執法召集權其有效性在很大程度上仍然取決于高層級黨委和政府的重視程度，仍然缺乏穩定的預期，在推廣到其他地區的時候，還有賴于當地黨委和政府的意愿；二是賦予街鄉政府執法召集權的一個基本前提是假設街鄉政府有著充足的動力和意愿推進執法案件的處理，屬于一種良善政府假設。當街鄉政府對于社會治理需求和執法案件采取選擇性回避時，如何讓其及時主動“吹哨”依然是個問題。

派駐執法模式——以長沙縣綜合執法改革為例。2011年以來，長沙縣堅持問題導向，實行跨領域、跨部門的大綜合執法改革，全面整合23個領域3108項行政處罰事項，涉及26個科局、800余名執法人員，構建了“18個鎮街執法隊+1個直屬執法隊”的執法體系，縣行政執法局為執法主體，派駐鎮街執法隊負責轄區內綜合執法，直屬執法隊負責大案辦理、業務指導、協調對接、應急處突。其主要做法為：強化頂層設計，建立了統籌調度、協作配合、監督問責、行刑銜接“四套機制”；強化體系完善，織密巡查、智慧、指揮“三張網絡”；強化制度約束，落實行政執法“三項制度”和“誰執法誰普法”普法責任制“兩項要求”；強化設施配套，研發全省首個擁有知識產權的“行政執法綜合管理服務平臺”。這種模式的最大優點是：設立專門的縣行政執法局并向鄉鎮派駐執法隊，有效破除了多頭執法、重復執法等問題，大幅度提升了執法效率。其不足：縣行政執法局的權力是從原有職能部門中抽取出來的，往往與原有職能部門產生權限沖突。此外，行政執法權的歸屬是由法律授權的，而設立“超級部門”則是一種行政命令，有可能導致行政命令與法律法規之間的沖突。如果要解決這一沖突，必須從法律上進行修改，但實施起來成本高、周期長、難度大。

委托執法模式——以廣東省鄉鎮街道綜合行政執法改革為例。2020年7月，廣東省委全面依法治省辦印發《關于推進鄉鎮街道綜合行政執法工作的通知》后，一些地方通過委托執法的方式，將縣級行政執法權分批次下放到鎮街，建立了鎮街綜合行政執法事項清單，規定列入清單的事項依法由鎮街以自身名義行使綜合行政執法職權，明確“一張清單管權責”“清單之外無權力”。在此基礎上，優化鎮街內設機構，組建統一的綜合執法機構“綜合行政執法辦公室”（加掛“綜合行政執法隊”牌子)，設置“執法服務中心”，建立起“行政+事業”“主辦+輔助”的行政執法機構格局，負責具體落實各項執法工作。其主要做法是：理順權責關系，整合執法資源，加強制度建設。這種模式的最大優點是：理順了縣級職能部門與屬地鎮街之間的條塊關系，強化了鎮街統一指揮和統籌協調職責，一定程度上改變了以往“權責不對等”的問題，提高了基層治理水平。其不足：一是基層賦權不精準不科學，一些鎮街干部反映，職能部門把那些“一票否決”、容易問責的事項“甩鍋”給基層政府，而基層最急需、最直接的權力卻沒有下放；二是鎮街承接能力有限，行政執法人員、經費和車輛保障不足，不少鎮街干部反映，改革后綜合行政執法隊成員基本上還是原來鎮街的工作人員，反而導致鎮街工作任務越來越重。

三、完善基層綜合執法體制機制的建議

理順權責關系，確保“放得下”。健全法律體系。在不修改上位法和不改變行政體制結構的情況下，省、市人大和政府要結合本地實際，制定出臺基層綜合執法的地方性法規和規章，明確基層政府執法的法律地位，著力破解鄉鎮（街道）缺乏執法權的問題。科學精準賦權。召開鄉鎮行政執法賦權清單編制專題研討會，并廣泛征求各鎮（街道）和縣相關部門意見建議，制定基層賦權清單，解決“小馬拉大車”“權小責大”等問題。在制定賦權清單時，應著重考慮下放以下幾個方面的權責：一是多頭執法、職責交叉、執法擾民問題比較突出，嚴重影響執法效率和政府形象的；二是基層日常管理需要，綜合性強、技術性不強，處罰簡單易行、對違法行為的認定較為直觀的，如違法經營、違規建設等；三是執法對象相同、方式相近、內容相似，與群眾生活關系比較密切的，即基層看得到、管得著、管得好的，如亂堆垃圾、破壞環境等。厘清條塊關系。合理劃分鄉鎮與縣級職能部門的職責權限，制定權力清單和責任清單，向社會公開具體職責、執法依據、處罰裁量基準、執法程序和監督途徑等，避免推諉扯皮。

優化資源配置，確保“接得住”。加強人員配備。通過“減上補下”和“編隨事走”等方式補充基層編制。建立鄉鎮與行業部門執法人員“上派下掛”機制，有計劃地安排執法部門后備年輕干部到鄉鎮鍛煉。在鄉鎮招考時，可以設置城鄉規劃、法學等與鄉鎮綜臺行政執法職權相適應的專業要求和資格資質要求，保證執法崗位人員的執法素養。提升業務能力。落實行政執法人員培訓上崗、持證上崗制度，新任執法崗位的執法人員培訓后，必須通過專業考試才能上崗。大力開展“模擬執法”“實戰演練”等培訓方式，手把手傳授辦案經驗和辦法，提升執法人員素養。涉及下放執法事項的第一宗執法案件，由下放前的縣級執法部門負責全過程指導，之后涉及相同執法事項的案件則由鄉鎮自行執法。加強資金保障。將鄉鎮執法經費列入上級財政預算，根據各鄉鎮行政執法案件量，綜合考慮鄉鎮人口、經濟和執法人員數量等，科學核算執法經費。對于權力已經下放的事項，按照“財隨事轉”原則，其預算資金、上級獎補資金應按比例撥付相應鄉鎮。

完善工作機制，確保“管的好”。建立統籌調度機制。在縣級層面設立基層綜合行政執法議事協調機構，定期組織相關職能部門、鄉鎮（街道）召開執法聯席會議，研究、解決基層綜合執法改革中遇到的重點、難點、堵點問題。建立協作配合機制。學習借鑒長沙縣《綜合行政執法協作管理規定》《關于進一步明確執法局與相關職能部門、鎮街有關職責分工與工作機制的通知》等一系列做法，全面厘清業務部門、鎮街之間執法的職責邊界，破除“踢皮球”現象。建立智慧執法機制。全面推進智慧執法平臺建設，整合公安、質監、住建、應急、城管、自然資源等多部門數據資源和執法服務平臺，打造歸集、研判、指揮、執法、監督“五位一體”的綜合執法智慧平臺，提高行政執法效能。建立監督問責機制。將鄉鎮綜合執法工作納入年度績效考核，既考核鄉鎮（街道），又考核縣直執法部門。其中，可借鑒北京、長沙做法，賦予鎮街黨（工）委對縣直部門執法20%的績效考核權限，使鄉鎮不能執法的事項，建立“鎮街吹哨，部門報到”的良性機制。同時，通過紀委監委、人大政協、群眾等不同群體，加強對行政執法內部運行、外部協作、重大執法案件的監督管理，倒逼依法依規正確履職。

（執筆：劉馨蔓、周子杰、張明敏）