習近平總書記先后三次就推動長江經濟帶發展強調“生態優先、綠色發展”“共抓大保護、不搞大開發”。2020年9月，總書記考察湖南時進一步要求，切實擔當長江經濟帶發展的重要支撐，“守護好一江碧水”，走出一條生態優先、綠色發展的新路子。湖南作為長江經濟帶的重要省份，97.6%以上的水域面積都屬于長江流域，在維護長江中下游生態平衡和江湖關系，推動長江經濟帶綠色發展中肩負重要職責使命。近年來，全省司法機關將保護長江經濟帶生態環境、促進長江經濟帶高質量發展作為工作重點，取得初步成效。新形勢新要求下，進一步強化全省長江經濟帶生態環境司法保護，是大力實施“三高四新”戰略、建設現代化新湖南的重要舉措。

一、湖南長江經濟帶生態環境司法保護的主要成績

長江經濟帶生態環境司法保護制度建設起步良好。全省司法機關主動對接各項國家戰略，圍繞黨委政府“污染防治攻堅戰”工作大局，將習近平生態文明思想貫徹落實到每一個司法辦案中，進一步增強司法服務保障長江經濟帶生態環境的責任感、使命感。省高院出臺《湖南省高級人民法院關于牢固樹立綠色發展理念加強環境資源審判工作的意見》《關于進一步加強環境資源審判工作為我省深入實施長江經濟帶發展戰略提供有力司法服務和保障的意見》；省檢察院出臺《湖南省人民檢察院關于充分發揮檢察職能作用加強“一湖四水”生態環境資源司法保護的意見》《關于繼續推進長江經濟帶生態環境資源保護檢察工作暨對〈2020年長江經濟帶生態環境警示片〉所涉湖南問題線索掛牌督辦的通知》，對加強長江經濟帶生態環境司法保護工作進行全面部署。

長江經濟帶生態環境司法保護機制運行力度彰顯。大力加強環境司法專門機構建設和集中管轄機制建設。省高院和長沙、岳陽、郴州、永州四個中級人民法院設立環境資源審判庭，并設立湘江、洞庭湖、東江湖、資水、沅水、澧水和湘中等多個專門環境資源法庭，形成以省院為首、中級法院為骨干和多個專門環境資源法庭為基礎的跨區劃管轄專門化審判體系。省檢察院在內設機構捕訴一體改革后，明確省檢察院第一檢察部、第八檢察部負責省檢察院駐省環保廳生態環境檢察聯絡室工作。狠抓執法辦案第一要務。2018年以來，省高院主動對接相關長江流域、洞庭湖區域的生態環境專項整治行動，連續四年有針對性地開展環境資源審判專項行動，重點加強對湘江、洞庭湖生態經濟區生態環境的司法保護。2021年，全省法院共審結各類環境資源案件6623件。建立司法協作機制。司法機關主動與生態環境、自然資源、林業、水利等6個主要生態環境行政主管部門，聯合出臺《省自然資源廳省高級人民法院省人民檢察院關于加強自然資源領域行政執法、審判與檢察監督工作的意見》等6個規范性文件，形成保護合力。2021年，湖南省高院聯合湖北、江西、安徽等法院共同簽署《長江中下游環資司法協作機制框架協議》。湖南檢察機關與湖北、江西檢察機關出臺《關于加強新時代區域檢察協作服務和保障長江經濟帶高質量發展的意見》；與湖北、重慶、貴州等相鄰省份檢察機關就長江流域跨行政區劃行政公益訴訟管轄問題開展跨省際協作機制，打好長江經濟帶生態環境司法保護“組合拳”。

長江經濟帶生態環境司法保護綜合治理成效初見。推動山水林田湖草一體化保護。湖南司法機關正確把握流域以水為核心的生態特征，遵循流域的自然統一性和要素復合型，依法辦理各類土壤污染、飲用水源地污染、林木資源保護案件。2019年以來督促恢復被毀壞林地、基本農田、濕地等49192畝，督促清除處理違法堆放的生活垃圾37583.25噸148.95畝、生產類固體廢物48757.3噸，向污染企業和個人索賠治理恢復費用1.63億元，增殖放流魚苗4186.6萬尾。司法機關發揮各自職能，聯合行政機關畫好生態優先、綠色發展“同心圓”，形成“行政執法+檢察監督+司法審判”綜合治理模式。司法機關落實“誰執法誰普法”的普法責任制，充分運用融媒體資源、以案釋法、聽庭觀摩等多種形式，進行成果展示、環保法治宣傳、生態文明教育，引導社會公眾樹立保護優先、綠色發展理念。

二、湖南長江經濟帶生態環境司法保護中存在的主要問題

現行法律法規不健全，制約司法正確適用。法律法規過于分散，缺乏系統性、綜合性。目前，國家生態環境治理方面的法律有11件，法規有20件，規章有900多個，各種標準有2500多個。根據2015年2月省政府下發的《湖南省環境保護責任規定（試行）》，全省參與環境治理的政府職能部門達30多個。零散的法律法規、眾多的職能部門，使得存在政出多門、政策打架的現象，造成司法適用沖突矛盾。法律法規存在盲區，缺乏全面性、可行性。有些領域的法律規定或是標準不明確，或是過于抽象概括，操作性不強，甚至有些領域沒有相關法律進行規定，造成司法適用難以實施。

辦案手段方式不健全，影響案件辦理質量。證據采集固定難。長江經濟帶生態環境保護案件涉及多項法律法規和多個行政管理領域，具有很強專業性、復雜性，加之生態要素的流動性、多元性，極大增加了證據的采集固定難度。目前公安機關偵辦此類案件力量不足、專業化程度不夠。檢察機關開展涉及生態環境領域公益訴訟起步晚，調查取證缺乏剛性手段，依賴于被調查對象的配合與支持，導致有的案件線索無法核實、證據難以固定。專業鑒定難。當前涉及生態環境案件的司法鑒定機構少、鑒定評估費用高、鑒定周期長，并且專業鑒定結論還存在與法律證明標準不一致問題，影響案件辦理進程和有效推進。協調配合難?，F行的司法協作政策性、引導性強，可操作性稍弱；工作要求原則性、框架性居多，執行力尚有不足，作用發揮不明顯。尤其在生態環境案件審判集中管轄后，公安機關、檢察機關、審判機關、生態環境主管部門在線索發現、調查取證、釋法說理、庭審應對中的協調配合困難增多。

生態環境源頭治理缺位，司法懲治任務艱巨。社會力量參與缺失。社會公眾的環保理念還亟待加強，社會組織基數不大、力量薄弱，參與意愿不足、方式有限、能力不夠，生態環境保護過度依賴國家機關。行政執法效果存在體制制約。有關長江經濟帶生態環境保護的各行政部門存在權限條塊分割管轄，執法各自為政，標準難以統一的問題，造成職能交叉、多頭管理、打擊不力的現象，影響行政執法效果。生態環境損害賠償制度落實不夠。部分行政機關仍然存在混淆行政監管職責與作為賠償權利人開展生態環境損害賠償工作的關系，發現線索后習慣性直接移送給生態環境部門，自身主體意識不強，主動辦理或者邀請檢察機關支持辦理生態環境損害賠償案件少，導致不少生態環境問題因持續時間長而演變成歷史問題，使“違法者擔責”的制度落空，生態環境的前端治理未能有效發揮。

企業經營面臨嚴峻形勢，司法治理難度增大。受制于當下經濟發展環境，企業自身經營面臨嚴峻形勢，一旦涉及生態環境修復責任，其成本巨大。有的企業不愿甚至無力承擔，出現生態修復責任（資金）完全由政府兜底的問題。尤其是部分因執行中央、省委有關產業升級、環境保護政策而關停的工礦企業，向政府提起訴訟要求政府補償，而不承擔生態修復責任。此外，一些生態修復方案缺乏切實可行，目標任務、技術措施及相應監管方法不夠具體，對未完成生態修復責任者的追究不力。

三、強化司法保護推進湖南長江經濟帶生態環境建設的政策建議

加強科學立法制度設計，健全法律法規體系。一是抓緊制定與《長江保護法》相配套的地方性法規、政府規章、規劃編制、實施方案等，對長江流域資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展等方面完善標準、明確責任、細化措施，維護整個長江流域生態系統的穩定、協調、可持續。二是配套修改或出臺水資源、岸線、土地利用等專門法律法規，形成完備的長江經濟帶生態環境保護法律體系，嚴格規范和約束各類主體開發和使用長江流域生態環境資源行為。三是借鑒國內《太湖水資源保護條例》《鄱陽湖濕地保護條例》的做法，加大對湖南湘江、洞庭湖等重點區域治理。四是落實國家生態環境部等十一部委2020年出臺的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，就行政機關、社會組織、檢察機關各自辦理生態環境公益訴訟案件的銜接、檢察機關支持起訴、案件信息協調聯絡等問題，司法機關應與省生態環境廳等部門聯合出臺全省實施細則，厘清三類主體辦理生態環境損害賠償案件的順位和職責。

創新司法辦案方式手段，加大司法懲治力度。一是進一步規范調查取證、檢察建議、提起訴訟等環節工作，推動國家層面進行公益訴訟專門立法，賦予檢察機關調查取證的剛性措施、檢察建議剛性效力。二是加強專業鑒定機構建設。司法行政機關應對現有生態環境專業鑒定機構的職責范圍、收費標準以及鑒定人員的資質等方面予以規范，并注重培育、建設有關鑒定機構，以便滿足不斷增長的司法辦案需求。三是著力提升司法辦案能力，加強專門負責生態環境保護的辦案組織建設，大規模開展生態環境保護領域業務培訓、業務競賽、崗位練兵。建好專家智庫、辦案人才庫，深化理論研究。四是進一步加大司法辦案力度。緊密結合各種專項行動，對群眾反映特別強烈、破壞狀況反復多發的案件，實行掛牌督辦，及時介入偵查、引導取證、優先受理、快捕快訴、快審快判。注意發現生態環境監管部門不作為、亂作為背后的職務犯罪線索，及時移交紀檢監察機關查處，形成司法辦案的威懾力。

加強共建共治標本兼治，做好污染源頭預防。一是構建行政執法大聯動工作模式。理順行政管理體制和行政權限劃分，避免職能交叉、空白，建立聯合執法、共同監管工作機制，暢通信息共享渠道，加大協作力度，統一執法標準，有效提高行政執法權威和行政執法效能。二是細化長江經濟帶生態環境保護聯合辦案和司法協作機制。加強法院、檢察、公安及行政部門的交流合作力度，打造多層次、多領域聯合工作模式，加大案件通報、取證協查力度，完善行政執法與刑事司法銜接工作平臺，統一生態環境保護司法尺度和證據認定標準，促進長江經濟帶法律適用的一致性和協調性，整合生態環境司法保護合力。三是構建“專業化法律監督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”三位一體的生態檢察監督模式。將生態環境檢察工作拓展到刑事、民事、行政檢察各個環節，將辦案工作與區域治理、源頭治理有機結合，強化訴前檢察建議，探索檢察督促令執法方式，對生態環境監管失職的單位和個人，進行約談并發督促令，責成及時履行監管職責。四是強化公眾參與。堅持司法辦案與公眾參與相結合，健全便民措施，推進司法公開，引導公眾、社會組織依法有序參與環境公共利益保護。

促進企業發展轉型升級，提升司法治理效能。一是落實生態環境損害賠償制度。行政機關應加強啟動生態環境損害賠償的主動性，制定科學合理的生態修復方案，明確生態修復責任主體，積極與生態環境賠償義務人磋商達成協議。檢察機關依法支持行政機關磋商、訴訟。對經磋商達成賠償協議，可以依法向人民法院申請確認；經司法確認的賠償協議，賠償義務人不履行或不完全履行的，行政機關可向人民法院申請強制執行。二是司法機關應立足不同生態環境要素的修復需求，探索適用補種復綠、增殖放流、護林護鳥、勞務代償、技改抵扣、分期履行、退耕還林、退礦復墾等形式多樣的生態修復方式。三是進一步規范政策性關停工礦企業工作。對擬關停事項應先期深入調查研究，進行必要性、合法性論證，適時舉行聽證會，確保關停決定和關停方案的可行性、科學性，避免采取集中停工停產停業等“一刀切”方式。四是通過典型案例的示范引領、宣傳教育，加快構建綠色低碳循環發展經濟體系，持續調整優化全省空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，實現長江經濟帶生態保護+安全生產+產業升級齊頭并進。

（作者為省委黨校〈湖南行政學院〉法學教研部副主任）