習近平總書記反復強調“綠水青山就是金山銀山，保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。” 2013年11月總書記在湖南考察時，要求“真正把生態系統的一山一水、一草一木保護好”；2018年4月到長江岳陽段考察時，又囑托湖南要“守護好一江碧水”。黨的十八大以來，全省財政系統在省委省政府的堅強領導下，深入貫徹習近平生態文明思想，著力在增投入、轉方式、建機制上下功夫，不斷加大對污染防治攻堅戰的支持力度，推動全省生態環境持續改善，生態強省建設取得積極進展。當前，人民群眾對良好生態環境的期盼越來越高，全省財政部門要堅持以習近平生態文明思想為指引，積極回應人民群眾的所想、所盼、所急，進一步強化財政投入保障，優化財稅制度設計，加快推進生態強省建設，堅決打贏污染防治攻堅戰，讓綠色成為三湘大地最耀眼的底色，讓湖南生態優勢轉化為高質量發展的持久競爭優勢。

　　一、財政支持生態強省建設的做法及成效

　　近年來，全省財政系統堅持貫徹新發展理念，優先支持生態文明建設，力度前所未有。2013-2018年，全省財政用于生態建設和污染防治的投入，年均增長12.1%，比同期全省財政支出增幅高出2.1個百分點，生態環保投入占一般公共預算支出的比重從3.36%提高到5.15%，邁出綠色發展的堅實步伐。

　　集中財力，突出加大對生態環保重點領域的支持力度。調整優化財政支出結構，加大資金統籌整合力度，促進資金向全省污染防治攻堅戰的主戰場傾斜，向環保治理的重點領域和薄弱環節傾斜，向人民群眾關注、關心的生態領域傾斜。一是支持實施“一號重點工程”。2013-2018年，全省各級財政支持開展湘江治理兩輪“三年行動計劃”，實施各類整治項目3578個，關停涉重企業1182家。經過重拳整治，湘江流域重金屬濃度明顯下降，流域內省控斷面達到或優于Ⅲ類水標準比例達到96.7%。二是支持開展洞庭湖生態環境專項整治。省財政安排資金，支持開展洞庭湖“五大專項行動”；推動實施洞庭湖生態環境專項整治“三年行動計劃”，支持湖區市縣推進八大領域治理工作；支持洞庭湖區矮圍網圍清理整治。“長江之腎”的水生態體系得到有效修復，八百里洞庭浩浩蕩蕩的壯觀景象得以重現。三是整體推進水、土、大氣及農村環境綜合整治。2016-2018年，省財政安排資金，支持重點流域、重點區域水污染治理；支持開展土壤污染詳查、污染治理修復、監測能力建設等工作；安排新能源汽車推廣資金、綠色公交獎補資金、重點領域減排資金，支持大氣污染治理；支持全省123個縣市區實施農村環境綜合整治整縣推進項目；安排債券資金，重點用于農村廁所改造、農村污水治理等方面。2018年，湖南地市空氣優良天數占85.4%，比全國平均水平高6.1個百分點；345個地表水考核斷面Ⅰ～Ⅲ類水質接近95%；地級城市黑臭水體消除比率達95%；縣以上城鎮污水處理率達95%，90.2%的村莊實現了生活垃圾有效治理。

　　敢為人先，大力建立健全生態補償機制。堅持算大賬、算長遠賬、算綜合賬，加快建立縱橫聯動的生態補償制度，讓保護生態環境的地方不吃虧、得實惠。一是建立水生態補償機制。一方面，出臺全省流域生態保護補償機制實施方案，將湘資沅澧“四水”納入生態補償，補償范圍涵蓋全省所有縣市區。鼓勵流域上下游相鄰市縣政府間簽訂橫向生態補償協議，省財政根據工作績效給予獎勵。另一方面，積極構建省際流域生態補償機制，目前已與重慶市政府簽訂跨省補償協議，共同維護酉水流域生態環境安全；與江西省政府簽訂了淥水橫向生態保護補償協議。二是構建大氣生態補償機制。在全國較早出臺省級環境空氣質量獎懲辦法，省財政采取“據實考核、獎優罰劣”的原則，對環境空氣質量改善的市州給予獎勵，對環境空氣質量惡化的市州給予懲罰。支持14個市州開展大氣生態補償工作。三是健全生態保護財力性轉移支付制度。完善生態功能區轉移支付資金管理辦法，讓55個國家級重點生態功能區縣、14個省級重點生態功能區縣從綠水青山中得到財力實惠。統籌整合生態保護專項轉移支付，建立與生態考核結果掛鉤的獎勵機制，根據考核結果安排綜合性生態保護補償補助。四是建立南山國家公園生態補償機制。2018-2020年，省財政每年籌集資金，專項用于南山國家公園體制試點區生態補償，力爭通過三年左右的時間，在南山試點區建成生態綠色保護、產業綠色轉型、社會綠色發展的生態補償長效機制。

　　先行先試，以優良的工作績效爭取中央支持。積極開展污染防治和生態建設領域改革試點，以敢為人先的氣魄和攻堅克難的擔當，探索更多綠水青山與金山銀山有機統一的湖南經驗。一是成功入選國家山水林田湖草生態保護修復工程試點。2018年，湘江流域和洞庭湖山水林田湖草生態保護修復工程試點方案順利通過財政部等三部委的競爭性立項評審。今后三年，湖南將加大投入，全力打造“清水長廊”，確保清水入湖、清流出湘。二是積極開展重金屬污染耕地修復試點。2014年以來，全省啟動重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作，重點支持長株潭地區重金屬污染耕地修復治理，促進耕地保護與質量提升，保障國家糧食安全和人民群眾“舌尖上的安全”。三是深入推進城市地下綜合管廊和海綿城市建設試點。推介長沙市和常德市入選全國城市地下綜合管廊和海綿城市建設試點。同時，省財政另籌資，支持湘潭市、郴州市和永州市開展城市地下綜合管廊建設，支持岳陽市、望城區、津市市、鳳凰縣開展海綿城市建設。四是率先推出兩型采購。出臺政府采購支持兩型產品政策，支持促進綠色產品生產和銷售。目前全省已發布七批兩型產品政府采購目錄，認定203家企業749個產品。

　　二、當前財政支持生態強省建設中的困難和問題

　　通過財政真金白銀投入，湖南生態環境狀況大為改善。但同時也要清醒地看到，全省污染防治壓力仍然較大，優質生態產品的供給能力仍然不足，打贏污染防治攻堅戰的任務仍然十分艱巨。從財政的角度來看，當前財政推動生態強省建設主要面臨四個方面的困難和挑戰：

　　一是有限財力與巨大環保支出的矛盾較為突出。湖南是農業大省、人口大省、財政窮省，經濟發展基礎較為薄弱，人均財力水平很低，收支矛盾一直較為突出。特別是今年，全省落實中央大規模減稅降費政策、做實地方財政收入等措施，都將對財政增收造成較大影響。與此同時，全省生態文明建設還需要大量資金，還存在許多薄弱環節。比如，2018年全省60個國考監控斷面還有4個未達到國家考核目標，60個重金屬監測斷面仍有18個超標，湘江部分支流還存在重金屬超標現象，資江流域銻超標、沅水流域總磷超標問題長期存在，部分市州大氣質量指標不夠穩定，人居環境整治任務重，污水垃圾、農村廁所等配套建設籌資壓力大，等等。如何處理環境保護日益增長的資金需求與地方有限財力之間的矛盾，考驗著財政部門的政治擔當和理財智慧。

　　二是“九龍治污”帶來的資金碎片化問題較為嚴重。污染防治和生態文明建設是一個系統工程，需要跨部門聯合行動，集中財力，形成一攬子方案，實施一系列重大污染防治工程。然而，目前全省環保投入仍以項目申報和應急支持為主，相關職能部門在安排項目資金時，習慣于從本部門職責出發，資金安排較為分散，項目資金整合難度較大，部門間整體治污效果欠佳。這就要求財政部門立足全局，秉持公正，提出合理可行的資金整合方案，引導各職能部門將資金集中投向環保重點領域和關鍵環節，最大限度地形成防污治污工作合力。

　　三是社會資本對環保領域投入受限。污染治理和生態建設需要持續高強度投入，單靠財政資金是遠遠不夠的。政府與社會資本合作(PPP)模式是彌補財政資金投入不足的有效途徑。目前，社會資本參與環境保護、污水垃圾處理和人居環境改善的積極性很高，但由于此類PPP項目對企業資質、處理技術、資金管理及資源整合能力要求較高，加之相關制度設計不到位，部分市縣又固守傳統投融資模式，導致社會資本參與環保類建設項目受限，投入不足。

　　四是環保領域責任主體和支出責任有待進一步明晰。目前，我國治污主體責任不明晰，公民和企業環保意識不強，致使大量環境污染治理和生態修復任務只能由政府承擔，客觀上增加了各級財政的支出負擔。地方環境保護和治理設施建成后，由于管理主體不明確，運維資金難落實，管護人員不到位，導致部分環保設施不能持續運轉，造成財政資金浪費。此外，省市縣環保支出責任不清晰，既存在重復支持的交叉領域，也存在各方都不管不顧的空白地帶；部分市縣“等靠要”思想嚴重，環境保護支出嚴重依賴上級補助。

　　三、進一步推進生態強省建設的財政方案

　　總書記指出，生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，是關系民生的重大社會問題。全省財政系統要進一步提高政治站位，健全財力保障機制，優化財稅扶持措施，不斷加大對污染防治攻堅戰的支持力度，加快建設天藍地綠水清土凈的美麗新湖南。

　　加大財政支持力度，進一步拓寬資金來源渠道。建立健全穩定的生態環境保護資金投入機制，確保投入力度與污染防治任務相適應，確保中央和省委、省政府關于污染防治各項決策部署落到實處。正確處理好政府與市場、“有形的手”與“無形的手”之間的關系，真正讓市場在資源配置中發揮決定性作用。進一步推進環境污染第三方治理和服務，全面規范PPP模式，靈活運用財政貼息、股權基金、以獎代補、政府采購等方式，引導更多社會資本參與環境保護事業發展。比如，可探索推行綠色貸款，由財政給予適度貼息，引導銀行提供更多生態環保貸款；探索生態環境治理備用金制度，讓采礦權人為破壞生態環境的行為支付治理成本；引入生態保險，降低投保人的風險。

　　突破部門利益藩籬，進一步集中財力辦大事。優化財政資金配置，推動生態環保類資金跨部門、跨專項深度整合，著力破解“上合下不合、形合神不合”的問題，促進財力更多地向湘江保護“一號工程”、洞庭湖綜合治理等重大環保工程傾斜，促進四水協同、江湖聯動，守護好一江碧水。以山水林田湖草生態保護修復工程試點為契機，把治山、治水、治林、治田、治湖、治草等專項資金集中統籌，加快推動“一湖三山四水”生態屏障建設。推進財力下沉，進一步擴大市縣對環境保護轉移支付資金的自主權，允許市縣在不改變資金使用大類的情況下，將支持方向相同、扶持領域相關、管理方式相近的資金整合使用。

　　明確治理主體責任，進一步完善生態補償機制。堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，理順省市縣財政環保事權與支出責任，避免出現推諉扯皮、無序治理等問題。按照“績效評價、以獎代補”的原則，引導和鼓勵當地政府根據實際開展環境保護和治理工作。支持深化省以下環境保護監測監察執法機構體制改革，推動解決環保執法軟約束問題。加快健全流域生態補償機制，鼓勵上下游市縣簽訂生態補償協議，建立涵蓋全省“一湖四水”的流域橫向生態補償機制。探索對口協作等資金補償以外的橫向生態保護補償方式，讓保護環境的地區真正受益。深化與江西、廣東等周邊省份合作，加快推進跨省流域橫向生態補償機制建設。

　　加強環保資金監管，進一步提高資金使用績效。完善項目儲備庫制度，提前謀劃和遴選一批重點環保工程。對生態環保資金實行全面預算績效管理，加快建立以改善環境質量為目標的資金分配機制，突出結果導向，以空氣質量指標、斷面水質監測數據以及土壤污染治理成效等作為資金分配的主要依據，對績效一般的政策和項目督促整改，確保每一分錢都用在刀刃上。加大對環保類資金的監督檢查力度，防止出現資金閑置趴賬、貪污挪用等現象。

　　(作者為省財政廳黨組書記、廳長)