近期，省委改革辦就貫徹落實習近平總書記“三個區(qū)分開來”重要要求建立容錯糾錯機制，先后赴湘西州、邵陽市、浙江紹興市、山東濟南市等地調(diào)研，并收集查詢相關地方經(jīng)驗做法，形成了調(diào)研報告。

　　一、大家很期盼

　　大家一致認為，新形勢下，落實新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就要鼓勵干部大膽探索、勇于創(chuàng)新。因此建立容錯糾錯機制，十分必要、非常迫切。

　　1.基層干部心生焦慮，希望有“定心丸”。黨的十八大以來，黨中央全面推進從嚴治黨，失責必問、問責必嚴成為常態(tài)，干部紅線意識、底線意識不斷增強，作風明顯好轉(zhuǎn)。但也滋生了求穩(wěn)怕亂、不求進取的心態(tài)，出現(xiàn)了不作為、慢作為等現(xiàn)象。究其原因：一是追責壓力大。基層工作是“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一根釘”，工作任務多、責任大，容易導致“做的多、錯的多、追責多”。再加之一些地方和單位對黨內(nèi)法規(guī)學習不透徹、領會不到位、運用不精準，出現(xiàn)了追責方向跑偏、小責上綱上線、問責用力過猛等現(xiàn)象，雖是偶然個別，但常被輿論放大，導致情緒傳染，部分干部畏手畏腳、不敢擔當，不求有功、但求無過。有同志說這容易變成“穿釘鞋、拄拐杖，走得穩(wěn)，但是走得慢”。現(xiàn)在工作清閑、無責無權(quán)的部門反倒成了“香餑餑”。二是影響程度深。受到問責處理的干部，不僅會影響年度考核、評先評優(yōu)、職級晉升、績效獎金等，而且會使干部檔案產(chǎn)生瑕疵，貼上標簽，甚至被“一棍子打死”。有干部說，提拔的關鍵時候看似只緩一下，但很可能就會耽誤一輩子。習近平總書記指出，干事業(yè)總是有風險的，不能期望每一項工作只成功不失敗。因此，如何從制度上給敢于擔當、踏實肯干的干部“撐腰”， 讓他們吃上“定心丸”，形成上級為下級擔當、組織為干部擔當、干部為事業(yè)擔當?shù)牧己梅諊歉骷壐刹孔顬槠谂蔚氖虑椤?/p>

　　2. 紀委監(jiān)委操作謹慎，希望有“參照表”。紀委監(jiān)委干部普遍反映，在執(zhí)紀問責時，會運用“三個區(qū)分開來”理念，但因為沒有像“四種形態(tài)”一樣成為政策依據(jù)，實踐操作中仍然存在困難。一是缺乏依據(jù)。有些地方尚未出臺容錯糾錯制度文件，紀委監(jiān)委干部在容錯時心存顧慮，怕有擔責風險，萬一以后查究起來無法幫自己“區(qū)分開來”。有的地方雖出臺了文件，但是比較宏觀，對容錯的條件、界限、情形和尺度難以把握，真正適用容錯的案例不多。二是標準不一。當前查辦的案件中，上級紀委監(jiān)委機關交辦的案件多，有些情形上下級在容錯的標準上不統(tǒng)一，下級紀委監(jiān)委機關容錯得不到上級支持，想容也不能容不敢容。三是輿論壓力。有的地方存在干部污名化現(xiàn)象，只要關于干部的負面情形，就容易被放大，形成輿情事件，對地方黨委政府造成巨大的輿論壓力。為了平息事態(tài)，只好從快從重追責問責，更不用談是否符合容錯情形。因此，紀委監(jiān)委機關的同志紛紛表示，希望出臺全省層面的容錯標準和細則，為問責部門在容錯時提供有力的政策依據(jù)。

　　3. 組織部門表示擔憂，希望有“激勵書”。組織部門的同志表示，在追責問責成為常態(tài)的情形下，一些干部出于自我保護的意識，工作積極性不高，創(chuàng)新意識不強，敢闖敢冒敢沖的不多，給干部選拔任用帶來了困擾。一方面可能出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。在選拔任用干部的過程中，一些因為敢闖敢干失誤受罰的干部，在影響期內(nèi)無法進入考察范圍，錯失機會。而有些按部就班、碌碌無為的干部卻因為“身世清白”，被安排到了重要崗位上。“獅子型”干部成了“綿羊型”干部，不利于形成正確的用人導向。另一方面基層出現(xiàn)用人捉襟見肘的窘境。有縣委組織部長透露，全縣一年立案數(shù)達到400多件。有個縣258個村(居)，其中98個村(居)主干受過處分，縣住建局受處分的干部達到三分之一。想干事、能干事、敢干事的干部很多都受過處分，加之重新啟用受處分干部的程序繁瑣，且受輿論影響大，只要一個環(huán)節(jié)卡住就會被掛起，不利于新形勢下的干部隊伍建設。因此，急需建立容錯糾錯的制度機制，對失誤犯錯的干部“區(qū)分開來”，激勵他們放下包袱、輕裝上陣。

　　4. 人民群眾反映較大，希望有“動員令”。當前，人民群眾對不作為、慢作為的現(xiàn)象反映比較強烈。他們表示，過去是“門難進、臉難看、事難辦”，現(xiàn)在是“門好進、臉好看、事不辦”了。“為官不為”已經(jīng)成了阻礙改革發(fā)展的攔路虎和絆腳石，嚴重影響了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。當前，三大攻堅戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)項目建設、優(yōu)化營商環(huán)境、興辦民生實事等重要工作，都需要廣大干部敢破敢立、敢闖敢試，創(chuàng)造性地貫徹落實。因此，運用好“三個區(qū)分開來”，形成有效管用的制度機制，向廣大干部發(fā)出努力干事創(chuàng)業(yè)的“動員令”，是發(fā)展所需、干部所盼、民心所向。

　　二、也有些迷茫

　　調(diào)研中，大家認為建立容錯糾錯機制是件大事、好事、急事，但也是件難事。有很多實際問題困擾，主要體現(xiàn)在四個方面：

　　1. 氛圍難形成。近年來，“動員千遍，不如問責一次”、“有錯無為皆問責”等觀念深入人心，相應的制度逐步規(guī)范，過去問責不主動、追責不給力的現(xiàn)象大大減少。但是有的地方對“三個區(qū)分開來”的精神理解不到位、把握不精準，存在“問責很安全、容錯有風險”的觀念；有的認為，實行容錯糾錯就意味著紀律“松綁”、作風“減壓”；有的認為容錯就是包庇、鼓勵和縱容犯錯。可以說，目前社會環(huán)境對改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)失誤的寬容度有待提高，鼓舞激勵干部敢于擔當、勇于試錯的氛圍仍然比較薄弱。

　　2. 界限難厘清。當前，中央和省里出臺了激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈奈募腥蒎e措施，但沒有對容錯界限進行清晰界定。大家對哪些錯能容、哪些不能容；哪些省里可以容，哪些市里可以容、哪些縣里可以容；容錯是從動機出發(fā)還是從結(jié)果出發(fā)等諸多問題感到迷茫，認為如果容錯界限不分清楚，就會導致容錯認定時自由裁量權(quán)過大，政策實施效果打折扣。

　　3. 程序難把握。基層干部表示，容錯糾錯機制的實施主體和實施對象類似“裁判員”和“運動員”關系。只有保證程序公正，容錯糾錯機制才有生命力。很多程序上的問題困擾著基層干部。比如，容錯主體不明確，是紀委監(jiān)委機關還是組織人事部門，或是其他部門；容錯步驟不明確，如何保障干部容錯申請的權(quán)利，問責機關何時啟動容錯程序，調(diào)查核實并作結(jié)論的期限是多長，都缺乏具體操作規(guī)程；容錯監(jiān)督不明確，應該由誰來監(jiān)督容錯機制運行，容錯結(jié)果是否應該公開，公開的范圍多大等。

　　4. 結(jié)果難運用。由于缺少明確的標準和具體案例指導，紀委監(jiān)委機關在運用容錯結(jié)果時，哪些情形可以從輕、減輕、或免除責任追究，難以把握、不好操作；組織人事部門在如何運用容錯結(jié)果，降低對干部提拔任用的影響，或者重新啟用受過處分的干部，也缺乏有效的標準和依據(jù)。

　　三、各地在探索

　　據(jù)統(tǒng)計，全省14個市州中大多出臺了容錯糾錯文件，122個縣市區(qū)中有68個出臺了容錯糾錯文件。省內(nèi)外有很多經(jīng)驗做法值得借鑒。

　　1. 制定了容錯清單。各地出臺的具體辦法都結(jié)合了實際，比較清晰地界定了容錯邊界，形成了比較明確的容錯清單。比如，長沙市明確在體制改革、機制創(chuàng)新過程中，敢于先行先試的；在重大項目建設、征地拆遷、拆違控違等全市性中心工作中，為確保工作進度特事特辦、攻堅克難的；在招商引資工作中，積極創(chuàng)造條件引進與區(qū)域發(fā)展需求相匹配的重大項目的等10種容錯情形。紹興市明確了7種可容錯免責具體情形，并制定配套的“1+X”容錯糾錯制度體系，列出了“最多跑一次”改革、科技創(chuàng)新和人才工作、投融資體制改革、招商引資工作和企業(yè)投資項目審批工作等五個領域的容錯清單。

　　2. 明確了容錯程序。基本按照提出申請、調(diào)查核實、認定反饋、報告報備等步驟進行，核查過程慎重，認定步驟嚴謹。比如，濟南市濟陽區(qū)明確，不僅當事人可以提出容錯申請，而且問責機關在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)具有容錯情形的，也應主動通知相關單位及當事人提供相關證明材料；株洲市明確，對情況復雜或有爭議的容錯案件，問責機關(部門)報市委、市政府同意后，可以組織相關人員聽證；婁底市明確，在作出認定意見后3個工作日內(nèi)，調(diào)查核實情況和認定意見在一定范圍內(nèi)公開。

　　3. 運用了容錯結(jié)果。各地都較合理地運用了容錯結(jié)果，一方面，減輕了問責，保護了干部。只要認定符合容錯情形，都給予從輕、減輕甚至免責處理。比如濟南市明確提出，符合容錯情形，“第二種形態(tài)”可以轉(zhuǎn)為“第一種形態(tài)”，“第三種形態(tài)”可以轉(zhuǎn)為“第二種形態(tài)”。另一方面，減輕了影響，形成了導向。比如，紹興諸暨市明確，只要認定符合容錯情形的，就可在評優(yōu)評先、職稱認定、干部年度考核等7個方面減輕或不受影響。同時，加強了糾錯防錯，對容錯中發(fā)現(xiàn)的錯誤，采取紀檢監(jiān)察建議書、談心談話、責令糾正或補救等方式糾正，避免二次犯錯。

　　4. 產(chǎn)生了初步成效。各地在運用容錯糾錯機制方面取得了較好的成效，保護激勵了敢于擔當?shù)母刹俊１热纾B興諸暨市2015年以來，共有11名干部被免責處理，69名改革實績突出干部被提拔重用，怕?lián)熍鲁鲥e、不敢試不敢為的問題得到了較好解決。婁底市出臺了容錯免責辦法，正確運用監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”。2018年1-10月，“第一、二種形態(tài)”占總數(shù)的91.3%，“第一種形態(tài)”同比增加74%，“第四種形態(tài)”同比減少58.2%。永州市2017年以來，為176名因工作失誤受到舉報的同志澄清了是非，在全市營造了保護和激勵干事創(chuàng)業(yè)的氛圍。

　　四、重在好操作

　　調(diào)研中，大家普遍認為制定操作性強的實施方案是貫徹落實“三個區(qū)分開來”的關鍵所在。正如有的同志所說，容錯糾錯的制度機制，有比無好、早比晚好、層次高比層次低好、具體比抽象好。我們認為可從五個方面細化實化“三個區(qū)分開來”。

　　1. 明確基本原則。堅持把“三個區(qū)分開來”作為界定容錯的原則標準。處理好保護激勵和嚴守底線的關系。容錯范圍主要是“失誤錯誤”“行政容錯”，而非“政治容錯”“法律容錯”“道德容錯”。要始終堅持容錯不容偏、容錯不容貪、容錯不容罪，堅決防止把“三個區(qū)分開來”作為不貫徹落實中央決策和省委部署、違紀違法的“保護傘”“擋箭牌”。處理好容錯糾錯和追責問責的關系。容錯糾錯是動力機制，體現(xiàn)的是一種導向、理念；問責追責是約束機制，彰顯的是“底線”“紅線”，兩者相輔相成、整體協(xié)同。在處理具體問題時，應加強二者有機銜接，綜合考慮問題發(fā)生時的背景原因、動機目的、政策依據(jù)、性質(zhì)后果等各方面因素，認真甄別、準確研判、妥善處置，實現(xiàn)政治效果、紀法效果和社會效果相統(tǒng)一。

　　2. 厘清容錯邊界。厘清邊界，是容錯糾錯的核心。建議重點從五個方面合理劃定容錯邊界。一看動機目的，是出以公心還是源于私利；二看主觀態(tài)度，是無心之失還是有心之過；三看決策程序，是嚴格執(zhí)行“三重一大”決策制度等程序還是個人專斷、一意孤行；四看性質(zhì)程度，是遵守黨紀和法律前提下的失誤錯誤還是明知故犯的違紀違法行為；五看糾錯態(tài)度，出現(xiàn)損失后是主動采取措施止損還是放任損失繼續(xù)擴大。

　　3. 列出詳細清單。列出具體詳細的容錯情形清單，能夠讓干部有據(jù)可依，放心大膽干事創(chuàng)業(yè)；也能讓問責機關在考慮容錯情形時有章可循，主動為被問責者擔當。建議圍繞省委省政府重大部署、重要工作、重點改革領域，精準研判改革發(fā)展中易錯點、風險點，形成“1+X”容錯清單。“1”即具有普遍性的容錯情形，“ X”即針對重點領域更加精準的容錯情形，比如高質(zhì)量發(fā)展、三大攻堅戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)項目建設、五大開放行動、創(chuàng)新示范區(qū)建設、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、國企國資改革、投融資體系建設、“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境等，讓干部一看就懂，拿來能用，使容錯機制更加科學、直觀、管用。執(zhí)行過程中，堅持目標導向和問題導向，根據(jù)形勢變化進行動態(tài)調(diào)整、實時更新。

　　4. 科學設置程序。容錯主體上，應堅持“誰負責問責、誰考慮容錯”的原則，在黨委(黨組)領導下，由紀委監(jiān)委和組織人事部門負責，相關部門參與。容錯程序上，要充分保障被問責人陳訴和申辯的權(quán)利，在啟動問責程序時，就同步啟動容錯程序。可以由干部及所在黨組織提出申請；紀委監(jiān)委、組織人事和相關部門協(xié)調(diào)會商并開展調(diào)查核實，全面客觀準確提出認定意見，并向黨委(黨組)報告；黨委(黨組)經(jīng)研究確定結(jié)果后，向申請單位和個人反饋，并根據(jù)認定結(jié)果作出相應處置。制度設計上，可以探索建立容錯會商制度，紀委監(jiān)委、組織人事和相關部門就具體容錯案例進行綜合分析，共同商定是否予以容錯。通過部門之間的溝通會商，防止執(zhí)紀問責和容錯免責出現(xiàn)獨自運行或發(fā)生相互沖突的現(xiàn)象。

　　5. 強化結(jié)果運用。在責任追究方面，經(jīng)研究決定予以容錯的，根據(jù)行為性質(zhì)和造成的后果，分別給予從輕、減輕、或免除責任追究的處理。在干部使用方面，應當旗幟鮮明、公正合理。對于免于責任追究的干部，不作負面評價，在黨風廉政考核、年度考核、評先評優(yōu)、表彰獎勵、提拔重用等方面均不受影響；對于影響期滿、各方面表現(xiàn)優(yōu)秀的干部在選拔任用方面不受影響，該使用的大膽使用，激勵被問責干部重整行裝再出發(fā)。

　　(執(zhí)筆人：曾劍光、唐超雄、羅立群、冀續(xù)、鄧錦力)